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李鐵:疫情之后,如何反思城市治理
作者:李鐵      時間:2020-02-28   來源:《財經》
 

  從1月23日武漢“封城”開始,全國城鄉都一級響應,舉國動員全面防疫。雖然到目前為止,除重點疫區外,其他城市和地區的防疫情況都有明顯好轉,一些地方和城市的復工復業也在穩步有序地進行,但是一部分地方和城市仍存在著一定的風險和恐懼心理,仍然采取高級別的防控手段。

  可以說,這是自1949年以來第一次因疫情引發全國總動員。由于一個城市治理決策的失誤,造成了全國以及全社會的巨大損失,以至于到現在還沒有從疫情災難中解脫。

  我們在繼續進行防疫總動員的同時,是否要反思,我們到底做錯了什么?或者說問題出在了哪里?

  很多人反思的時候把矛頭對準了責任追究和公共防疫體系的缺失等,還有很多文章談到了城市治理問題,談到了城市規劃問題,談到了城市公共服務和話語權問題等等。

  其實我們有更多理由,通過這次疫情對如何認識城市問題作出總結。盡管我們已經生活在一個城市化高速增長的時期,在學習發達國家經驗的同時,也走出自己獨特的城市化道路。但是即使到了今天,我們似乎并沒有認真研究過中國的城市問題。

  未被重視的城市治理

  到2019年底,中國已經擁有8.48億的城鎮常住人口,城鎮戶籍人口約為6.2億,常住人口城鎮化率達到了60.6%,戶籍人口城鎮化率預計達到44.4%,兩者相差16.2個百分點。

  如此巨大的城鎮人口,如此高速增長的城市化進程,按道理來講,我們應該把城市作為國家治理的重中之重。但是到目前為止,我們不僅研究上遠遠滯后,而且和其他方面比,在政策操作層面上也缺乏系統性指導,至少我們在出臺的政策文件中很少看到關于城市治理的系列性文件。比如,每年都會發布中央一號文件,作為指導農村發展改革的重要政策指導,但是相應卻沒有針對城市發展改革的文件。

  當前中國國情已經告訴人們以下幾個基本事實:

  1.城市人口占總人口比重已經遠超農村,總量已經超過歐盟、美國以及日本人口的總和,城市經濟占國民經濟比重已經達90%以上。

  2.中國的城市治理應該是社會治理的重點,而且可以通過城市帶動農村治理。因為中國城市化進程還在進行中,未來不僅僅要通過提升城市化質量,解決存量的農業轉移人口市民化和落戶問題,新增的城鎮人口還會提高至少10個以上百分點,相當于還有幾億農業轉移人口和農村人口需要進城落戶定居。要解決他們在城鎮生活面臨的實際問題,問題重點在城市而不在農村。另外,解決三農問題的關鍵也在于城市,在于城市如何接納更多的農村人口,如何通過減少農民促進農業的適度規模經營,如何通過非農產業的發展來有效利用農村資源,如何促進城市資本下鄉來帶動農村發展等。

  3.社會未來的風險指數已經從歷史上的農村轉向城市,也就是說,城市發生任何危機都可以影響到全國,武漢疫情已經讓我們吸取了慘痛的教訓。而未來可能的危機不會僅局限在疫情上,經濟和社會的風險無處不在,哪怕一件十分微小的事情都可能引發軒然大波。

  4.互聯網用戶接近80%都在城市,現代信息交流和輿論傳播都以城市為載體,而新的技術創新也都是在城市產生,當然,最重要的技術變革也是通過海量城市人口的需求變化轉化為應用。

  5.未來就業的重點也是在城市。各類不同規模的工業和服務業的發展依賴于城市,也給國家和城市創造了稅收。如何適應產業的發展,適合于不同人口就業的需求,如何發揮不同規模城市的作用,已經是擺在我們面前亟需解決的問題。

  城市治理不等于地方治理

  中國的城市不同于歐美發達國家,以及被這些國家的文明體系影響的一些東亞國家。我們長期以來看重的城市治理,偏重于作為國家治理體系中地方治理的一個重要組成部分,整體來看,城市治理體系是自上而下一貫到底的模式,大前提是服從于國家治理的需要。現實中,自上而下的指令雖然在一定程度上被市場所代替,但是在很多方面——無論是經濟還是社會管理,傳統計劃經濟管理方式仍在以不同的形式影響著國家治理體系,進而影響到城市政策的貫徹和落實。所以城市的管理者往往更看重的是上級政府的要求,而嚴重弱化了自身對經濟社會發展問題的實際解決能力。

  基于上面的認識,就可以理解為什么大部分城市管理者在面對問題的時候,首先考慮的是上級政府的要求。而在強化擔責的治理體系中,出于所謂的不擔責心態,偏好于按照上級政府的意見執行,或者是學習上級政府的經驗和做法,認為起碼這樣不會出現大的問題。如果一般性的日常工作中遵從這樣的做法,維持城市經濟和社會的正常運轉沒什么問題,但是一旦突發性事件發生,則可能大大耽誤解決問題的最佳時機。

  中國目前已經是世界第二大經濟體,國家治理體系不僅要適應經濟增長的變化,而且更應該重視城市化、城市經濟和社會治理內容的變化。研究城市問題不能只停留在地方治理的理念,而是應該把城市當作一個人口和要素高度集聚的經濟社會單元,來考慮城市治理的特殊性。

  城市治理不只是城市建設

  回顧1949年來的歷史,我們研究城市問題的出發點曾經出現過很多變化,從工業化發展的重要載體,到農產品的供給是否能夠保證城市的需求。上世紀80年代后,城市改革的重點是國企改革,之后地方則進入了轟轟烈烈的大搞城市建設時代。我記得上世紀90年代我們到地方城市調研,幾乎所有地方政府的官員,他們對城市化的理解就是建設,招商引資。在他們的工作安排中,城市化涉及的人口公共服務問題,在政府的議程中往往不及建設和招商引資重要。

  進入21世紀,中國城市的發展重點變成了房地產,原因在于,來源于房地產的收益可以解決地方政府的各種開支需求。圍繞著房地產發展,城市又進行了新一輪的開發和建設,城市形象發生了翻天覆地的變化。但是涉及到人的問題,涉及到城市居民需求的公共服務問題,涉及到城市外來人口的問題,雖然在中央宏觀政策中經常提出各種要求,但是在城市落實的具體層面上,仍然讓位于城市建設、土地出讓以及招商引資等。實際上十分清楚,目前的地方債務大多是因城市房地產過度開發和城市建設鋪的攤子過大所致。但是從深層次的角度追尋產生城市債務的原因,或者是探究由城市而產生的各種需要解決的體制性問題,至今仍未被作為研究的重點。

  經濟學家們并不熱衷于研究城市,因為研究宏觀的金融、貨幣、財政和企業政策顯得更為高大上,而且這些體現國家話語權的參政議政思路,更為符合舶來的理論體系。對于城市管理者來說,既然在城市層面上探討不了所謂的更為宏觀的經濟社會問題,從自身的角度和立場出發,研究城市發展中迫切需要解決的現實利益問題,可能是更為實際的選擇。

  最能夠保證城市利益的是城市規劃。因為所有的城市建設和空間資源的安排,包括房地產建設等,都要必須要有規劃。正因為如此,城市問題被視之為技術問題,成為了規劃設計圖紙的問題,以及一些迫切需要解決的局部性問題,諸如交通、社區治理、治安問題等等。正是由于各種現實因素的組合,使得各方對城市的認知或者研究,在現行體制下更偏重于技術,而偏離了經濟社會全面發展和以人民為中心的主軸。

  由于認知和研究的嚴重滯后,導致了一些城市管理者長期以來重視物質建設,而忽視了對軟環境的塑造,使得公共服務資源嚴重缺失。恰恰在當今城市化高速發展的中國,與人口和城鎮居民有關的各種直接需求,才是影響到經濟社會發展出現各種問題的直接誘因。而這種小小的誘因,哪怕是一兩個傳染性疾病的擴散,就可以變成影響全國及世界的巨大社會危機。未來要提高城市治理水平,還是在于提升對“城市”及“人”的認知,在于如何解決公共服務資源供給嚴重不足的問題,在于建立以人民為中心的社會治理體系。

  重新認識城市治理

  歷史的重復往往不是在同一個軌跡上,可能因人而引發的經濟社會風險,不僅僅限于在這次疫情,或許還潛藏在其他多個方面。

  這次疫情我們的提醒是,從直接原因看,要重視對傳染病的防控,建立更有效的防疫體系;從社會輿論看,要允許社會有透明的信息傳遞渠道,防止人為因素和行政管理的體制性因素妨礙突發性公共事件的應對。

  但是從更深的角度去挖掘,我們真的了解城市問題嗎?對這么多千萬人口、幾百萬人口的超大城市和特大城市的發展中可能發生的經濟社會問題,我們有從各種治理體制的層面上做過更為深刻的反思嗎?我們延續了幾千年的國家對地方治理的傳統結構,是否需要適應城市化進程而有所轉變?我們是否需要開始認真反思傳統的地方治理方式與現代城市治理方式的本質區別?

  反思這次疫情以極快的速度從一個城市擴散到全國,最重要的原因是人口大規模地流動,這其實已經超出了醫學的范疇,但這只是城市問題的一個方面。疫情未來還可能影響到上億人的就業問題,可能涉及到他們生活質量改善和提高的問題,涉及到千萬個中小企業的生存問題,涉及到如何區分公共信息傳播中的真實信息和謠言的問題等等。整體而言,疫情對我們脆弱的城市化進程是一次嚴峻考驗。

  放在中國的城市化進程的大背景下,必須從更多方面,以及更為全面的角度來反思疫情,重新認識城市治理中所存在的各種體制性問題,研究中國城市發展中獨特的軌跡和規律。同時,總結國際經驗,研究如何把城市問題作為國家經濟和社會治理的重中之重,探尋更符合國情并適應現代社會發展需要的城市化路徑,我想這次應該是一次挑戰和機遇。

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