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陸銘:新冠疫情與中國公共治理的現代化之路
作者:陸銘      時間:2020-02-28   來源:澎湃新聞
 

  據前方戰報,本次新冠疫情的演變似已出現拐點。此時思考治理問題,既是響應中央號召,也是盡知識分子的綿薄之力。

  有媒體人向我表示:“我們在討論此次疫情時,也會看哪個地方的政府反應敏銳、反應及時,在防控疫情、防止經濟下行方面,能夠出臺更有效的政策。圍繞疫情防控的公共治理競爭,隱然顯現。”這算是疫情在倒逼國家公共治理體系和能力的提升。

  同時,過去分析中國經濟增長動因的時候,一個流行的表述是地方政府之間的“GDP競賽”極大刺激了經濟增長。而這次疫情防控中初現端倪的地方之間的公共治理競爭,如果能持續深化,其意義絕不下于地方政府之間的GDP競爭。

  是這樣嗎?先不要急于判斷,要有理論的耐心和歷史的耐心。

  凝聚一個國家的是社會共識。基本共識缺失,則討論問題無法理性。不妨從社會最大的共識出發,尋找一個參照系,然后擺出各種理論和方案,相互比較,搞清楚為增長而競爭的來龍去脈。

  面向長期、全局、多目標最優

  說難也難,說容易,其實也容易。對一個國家來講,我相信容易達成這樣的基本共識,那就是:追求長期、全局和多目標的發展。

  所謂長期,就是既要為了這一代,也要為了子孫后代。比如說,既不能把掙的錢全部吃光喝光,什么都不留給未來,也不能把所有的錢全部用于投資。如果沒有消費,就沒人能掙錢繼續投資,經濟增長就無法持續。消費和投資一定有一個最優的比例關系,這是經濟增長的黃金法則,偏離這個法則,就是過猶不及。

  所謂全局,就是一個國家內部不能搞各自為政,損人利己。比如,一個地方不能只要本地的經濟增長,卻把工業廢水排到河里去,污染下游和其他地方,這是經典的跨界外部性問題。一個國家(大國)之所以存在,一定是因為這個國家存在著某種全局性的公共利益,而在更小的國家無法實現。

  所謂多目標,就是民眾的需求一定是多樣性的,甚至在有限的資源下,不同目標之間有一定沖突。即使某個個體的目標很單一,也必須得承認,足夠數量的民眾一定會產生豐富多彩的需求。對整個社會來講,不僅經濟增長是需要的,安全、平等和環境質量是一樣需要的。而隨著經濟發展階段不斷提高,民眾的多元化需求只會越來越豐富。

  地方政府間競爭,為了什么?

  如果說最近二十年來在經濟學界有些基于中國的理論流傳甚廣,甚至影響了政治學、社會學、公共管理等領域,那么,地方政府之間為實現增長而競爭的理論就是其中之一。

  從上世紀90年代中期開始,有學者認為經濟增長目標被作為評價地方官員政績的主要指標。后來,北京大學的周黎安教授認為,地方官員為了自己的晉升而追求經濟增長目標,使得地方政府有很高的激勵去推動地方的經濟增長。直到赫赫有名的張五常教授以“縣際競爭”解釋中國奇跡,“為增長而競爭”的理論被社會公眾廣為知曉。

  我并不否認“為增長而競爭”的模式。只要設定了經濟增長、招商引資和稅收的目標,地方官員就可能加倍努力地干活。但是我不認為“為增長而競爭”的模式可以實現社會最優。以前面所說的長期、全局、多目標的最優為參照,必須要指出,“為增長而競爭”實現的是短期、局部和單目標的發展。

  “為增長而競爭”的模式好不好?這個評價完全與參照系的選擇有關。如果與政府完全不作為和亂作為相比(只要中國不是最差的),你永遠可以認為,是特殊制度實現了中國經濟的高速增長,但這并不意味著“為增長而競爭”的模式就無可改進了。

  事實上,中國經濟存在的一系列被中央高層稱為體制性和結構性的扭曲均與“為增長而競爭”的模式有關。以下幾個例子,都是在中國的結構性問題中基本有共識的。

  先來看短期和長期的關系。請記住,中國地方政府追求的永遠是官員在任期間的增長,它必然是短期的,因為地方官員的任期大多為3至5年。地方官員追求投資拉動GDP,結果在整個國家宏觀層面導致的現象是投資占比過高。在2008全球經濟危機之前,中國GDP中投資的占比高出日韓兩國在歷史同期水平十個百分點。換句話來說,地方政府競爭恰恰是在宏觀上導致中國經濟結構偏離黃金率的原因之一。

  再看局部和全局的關系。地方政府為增長而競爭,競爭的是本地增長。前面例子中舉的跨界污染只是現象之一。我曾經在十多年前專門撰文指出過,地方間競爭所產生的更為嚴重的問題是地方之間的重復建設和市場分割問題。

  一個大的國家,原本應該實現地方之間相互分工的差異化發展。而長期以來中國出現的現象,往往是在一些熱點行業一哄而上。從上世紀80年代全國爭著上彩電生產線,一直到今天全國各地都在搞大數據和云計算,重復建設問題一直沒有離開中國經濟。一旦在市場競爭中本地企業落敗,地方政府再給予各種補貼,阻礙地方間的市場競爭。這些一直是熟悉的配方,熟悉的味道。遺憾的是,全局最優的目標被損失了。

  第三,再來看看單目標和多目標。如果說在改革開放之初,一切以經濟建設為中心,是全國上下的共識的話,這也與當時中國急于擺脫貧窮面貌有關。隨著經濟不斷發展并實現了全面小康,民眾的需求多元化是人性所趨。

  我有研究發現,1994年之后,在分稅制的大背景之下,地方政府有很強的推動本地經濟增長的動機,因此全國范圍內出現了基本建設支出在財政支出中的占比一直提高,而科教文衛方面的支出占比持續下降的現象,一直到2006年才出現了扭轉。如果說“為增長而競爭”的模式真的是成功經驗的話,那也是因為經濟增長是一個很好度量的指標,并且地方政府愿意為之。而其他更加影響經濟和社會長期全面發展的目標,比如說教育、衛生、環境、平等、安全,卻往往被忽略。

  相應的例子相信在讀者腦子里都有,不用我多說。值得強調的是,在人口流入地,大量外來人口沒有被充分納入本地的公共服務和社會保障體系之中。因此,在重經濟發展、輕服務民生的地方間競爭模式下,往往在醫院、學校等公共服務提供方面存在短板,這個問題在人口流入越多的城市,矛盾越突出。

  特別需要提一下多年以前復旦大學陳釗教授的一項研究。他提出了“為和諧而競爭”的概念,來回應“為增長而競爭”的模式。在那篇被嚴重忽視的論文里,他指出,如果以某個單一的目標作為地方間競爭的指標,而實際上民眾的需求又是多元化的,那么不管用哪一種指標,都有可能造成別的目標被忽視的可能性。因此,如果不改變地方間競爭的模式,那么就只能改變地方間競爭的指標。將基于民眾滿意度的綜合指標納入到官員的考核指標體系里,有可能改進單一的經濟增長指標所導致的扭曲,這就是“為和諧而競爭”的含義。

  最近一段時間,一些地方上將電視問政、市長電話、民眾滿意度調查等指標引入到了官員評價中,可以說已經在從“為增長而競爭”走向“為和諧而競爭”,是不小的進步。

  有必要再以長期、全局、多目標最優為參照系來討論一下三種模式之間的關系。“為增長而競爭”的模式實現的僅僅是短期、局部的經濟增長,卻無法實現長期、全局、多目標三個維度的最優。“為和諧而競爭”可以實現多目標最優,但局部的多目標最優并不一定能保證全局長期的最優。我自己在上文提到的有關市場分割的文章里討論過,如果中央政府發揮協調作用,通過轉移支付等方式,讓欠發達地區能夠共享地區間分工和經濟發展的成果,那么就可以促進地方之間基于分工的經濟增長,實現全局的長期的最優。但是我沒有討論多目標最優如何實現的問題。

  從“為增長而競爭”到“為和諧而競爭”

  確如2月3日召開的中央政治局常委會會議所強調的那樣,這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考,我們一定要總結經驗、吸取教訓。

  這場疫情本身已暴露出傳統的“為增長而競爭”的模式存在的漏洞。我們的地方政府官員大量都是在這一模式之下成長起來的。在招商引資、搞基礎設施建設這些方面有很多經驗,但是在面對復雜的突發事件時則顯得力不從心。

  從城市發展的路徑角度來說,地方政府已從招商引資轉向人口大戰,一些大城市前些年通過各種優惠政策吸引人口入住。但由于習慣上對公共服務(包括教育、醫療和公共衛生)考慮不足,因此,一旦疫情爆發,相應領域的短板就暴露出來了。

  客觀上,最近一段時間以來,隨著中國多地進入一級響應狀態,疫情得到了有效控制。冷靜地想,這件事情的邏輯也是清楚的。

  我們的傳統體制是一個自上而下的行政管理體系,經過了數次戰爭和重大事件的錘煉。在這個模式之下,如果將目標修改為經濟增長,它就可以成功推進經濟增長(這里要再次強調,這個目標是短期和局部的)。疫情爆發之后,疫情防控就成了短時期內地方間競爭的替代目標,而且這個目標被層層分包到最為基層的社區。

  樂觀來看,如果真的在這次疫情之中,公眾更看重哪個地方的政府反應敏銳、應對及時,在防控疫情、防止經濟下行方面能出臺更有效的政策,從而產生了圍繞疫情防控的公共治理競爭,這在本質上就是從“為增長而競爭”向“為和諧而競爭”過渡的一種表現,也算是疫情在倒逼公共治理體系和能力的提升。

  但是辯證地來看,任何事物都有兩面性。前面已經說過,雖然“為和諧而競爭”比“為增長而競爭”的結果更好,但這里也不妨對公共治理競爭做一些冷思考。

  首先,在疫情防控期間所采取的一些措施,應該理解為準戰時的應急措施。但如果這種措施被一般化為地方官員之間的競爭,那么我們就應該再進一步問一個問題:這種競爭是不是有可能犧牲掉其他的目標?比如說,在疫情防控期間阻斷人流和物流在一定程度上是必須的,但是如果以阻斷人流和物流的措施嚴格程度作為公共管理的競爭目標,那么,正常的生產和生活怎么辦?如果以新冠肺炎的確診和死亡人數作為考核指標,必然有大量資源投入到新冠肺炎的防治中去,那么有沒有可能造成其他疾病處理不夠及時?

  前幾年,一些地方的環境監管部門在處理環境問題時,不問涉事方違法與否,“先停再說”,如此“一刀切”的做法簡單粗暴,罔顧民生,已經體現出這種傾向。

  第二,在公共管理競爭的模式之下,需要討論指標誰來決定的問題。如果是像“為和諧而競爭”的理論提出的那樣,基于一個綜合的滿意度指標,那么在個人層面,當他為滿意度給出一個分值的時候,實際上就是在對政府施政的各個目標之間進行權衡和取舍。這在本質上,是一種自下而上的評估。如果是將“為和諧而競爭”嫁接在自上而下的行政管理體系之下,那么如何保證競爭規則的制定者了解來自民眾的多元需求?特別是,如果離開了媒體和公眾輿論的監督,如果離開了法律對行政力量的制約,那么怎么防止高度有效的政策實施體制,反而被用于追求有可能偏離社會最優的目標?

  第三,在涉及到地區間協調問題的時候,為公共治理而競爭的模式如何達到全局最優?在最近的疫情防控期間,由于每一個基層單位(大到省,小到基層的社區)是劃片管理的,因此必然產生局部最優和全局最優的沖突問題。比如說通過阻斷人流和物流是有利于本地疫情防控的,地方政府不惜將這種措施做到極端,但是過于嚴格的阻斷人流和物流,對跨地區的資源配置和整個國家的市場一體化有極大的破壞作用。甚至在最近復工期間,仍然出現一些基層政府阻礙本地居民外出打工的現象。就更不用提在疫情防控期間,定向捐贈一個地方的物資被另外一個地方扣押挪用的現象了。

  第四,在地方間競爭的體制之下,即便在地方層面,施政的效果在多大程度上是本地最優的,也取決于地方官員的能力。一段時間以來,公眾輿論對浙江、廣東、江蘇這些地方的疫情治理評價比較高。同時,人們也認為,來自這些地方的官員治下的省份和城市相對表現也更好一些。這一點應該給予積極評價。但反過來說,如果缺乏法律和制度的規范,過于依賴官員個人的能力來應對危機,那么當下一次危機事件產生,怎么能夠確保發生危機的地區正好擁有能力更強的官員呢?

  期待共識達成

  縱觀人類歷史,各種層面的危機,包括疾病的產生和傳播,從來未曾真正離開。樂觀地說,每一次危機都在不同程度上推進著人類社會的進步。希望這一次新冠疫情也能夠在中國產生對公共治理體系和治理能力的巨大推動作用。

  從提出問題到解決問題,中間還有無數個環節,這篇短文也不能最終完成解決問題這樣宏大的任務。但是我想,就以下幾點,如果能達成共識,那么改進就有希望。

  第一,地方政府間競爭的模式過去的確起到過積極作用,但隨著民眾需求的多元化,以及全國統一市場的重要性提升,這種模式可以從“為增長而競爭”向著“為和諧而競爭”過渡。疫情的爆發提醒地方政府注意自身在公共服務和基礎設施方面(特別是在公共衛生領域)的短板。我相信,“為和諧而競爭”的模式可以糾正傳統模式之下以經濟增長為單一目標所造成的體制性和結構性扭曲。

  第二,“為和諧而競爭”要以更加強調基于民眾需求的表達機制和信息傳遞機制為前提。自上而下的行政管理體制,在目標明確且有共識的情況下,可以有效達成目標,但是并不能防止行政管理目標偏離民眾多元需求的最優組合。

  更為深刻的問題在于,即使在全社會層面存在一個多元需求的最佳組合,在個體層面,個性化的需求如何得到尊重?在不構成社會危害的私人領域,保證不受權力侵害的唯一辦法是加強法治對權力的約束,以及輿論對權力的監督。在這次疫情期間,我們已經可以看到對口罩漲價過于嚴格的打擊,為防控疫情而實施的極端做法,以及將不確定的信息作為謠言來處理,林林總總,很多錯誤做法都是借助公眾輿論的力量才得以糾正。

  第三,在本質上來說,現代國家治理體系需要解決偏好加總和信息傳遞的問題。在通常情況下,任何時候都不要忘記市場機制里的價格信號和供求信號是反應民眾需求的最敏感信號。在市場機制缺失的環節里,比如說在公共衛生領域,決策層應該保持社會活力和信息透明度,保證信息在不同層級和不同地區之間的傳遞能夠有效和通暢。熟悉近現代史一直到這次疫情的人一定不會忘記,如果把信息掌控作為一種應對危機的手段,那么,也許在短期里危機可以得到遏制,但是,隨著時間的推移,信息的缺失將最終產生災難性的后果。希望這一點不會隨著疫情逐漸消退,而被人們逐漸遺忘。

  第四,在此次疫情防控期間,社會的力量呈現了積極的作用。在物資捐贈、志愿者服務、信息傳遞、社區相互救助等等方面,社會已經事實上形成了一個自己可以組織和運作起來的邏輯,與行政管理體系形成了良性的互動和補充。特別是在面臨個性化和多元化需求的時候,市場機制的利潤邏輯和行政管理體系的統一效能邏輯都不如社會組織的力量做得好。

  例如在我了解到的廣東的一些社區,就有志愿者組織起來,為湖北籍滯留人士提供春節未能復工期間的各種服務。十九屆四中全會已經提出,要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度,并把社會治理作為國家治理的重要方面。這次疫情中所形成的社會治理力量,應該在疫情結束后得到更大的空間。

  最后要說,疫情終將是暫時的,而人性以及基于人性的社會規律是永恒的。這些規律統治著歷史,也照耀著未來。

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